清流资本

[9]139－140746年及755年中，各伦巴第国王又先后增订了数章。

  注释: *本文系国家社科基金项目《改革开放条件下立法的预见性研究》（12BFX001）的阶段性成果。[57]同前注[10]，彭真书，第265页。

[53]除了上述外，立法适应和服从改革的需要，还要一个重要表现就是，立法要为改革留下足够的空间。针对这个情况，彭真于1984年提出，现在进人改革和过渡的时期，要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，而且要依法办事，宪法和法律是武器。彭真认为，改革期时期的立法离不开政策和方针的先行指导。2003年，吴邦国在十届全国人大常委会第一次会议上就提出：集中力量，保证急需制定和修改的法律，以及形成法律体系必不可少的重要法律适时出台，使立法工作服从和服务于改革、发展、稳定的大局。[70]进行法制建设，还有一个从政策指导到制定法律的工作阶段的过渡。

[94]而这种观点是不正确的，有害的。  四、改革、发展、稳定是当代中国立法的主题词 近年来，在处理立法与改革关系的各种策略中，还有一种经常性提法即：正确处理立法与改革、发展、稳定的关系。从上世纪80年代到90年代初期的10多年间，稳定一直是困扰着改革与发展的关键性因素，在这一背景下，立法的重心也相应地由改革逐步转向对社会稳定的维护。

要害的是法律这一工具没有用好用足，而不是工具自身有问题。不仅如此，在政治风波的前后，有关改革、发展方面的其他经济和政治领域的改革性立法也都让位于稳定了。首先，立法与改革天然具有内在的冲突。[118] （三）九届全国人大以来：通过立法寻找改革、发展、稳定之间的平衡 八届全国人大期间，是经济体制改革与发展奋发起步的阶段，通过几年的努力，市场经济法律体系的框架已初步形成。

自1978年党的十一届三中全会确立改革这个基本方针后，中国就进入了一个全面改革的时期，而立法是与改革同时起步、同步或者交错前行的，立法所规范的社会关系，实际都是改革背景下的社会关系，立法的任务常常是改革的任务，立法的难点常常是改革的难点，立法的前行与阻滞常常受限于改革的前行与阻滞，那么，在这样的背景下，如何妥善处理立法与改革的关系呢？30多年来，我们进行了不懈的探索，经历了几种不同思路的冲突、选择与发展，积累了很多成功的经验，也面临不少值得思考的严峻问题。从我国社会主义初级阶段的实际出发，认真总结改革开放和现代化建设的经验，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放的成果。

1979年通过的7个重要法律中，有6个都是旨在推进政治体制改革的。[37]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社2002年版，第93页。[17]参见《叶剑英选集》，人民出版社1996年版，第561页。值得注意的是，为保证改革不出大的问题，国务院在上述1983年的工作报告中还特别强调，任何地区、部门和企业单位的改革，都必须以维护国家整体利益和广大消费者的利益为前提。

[126]参见前注[86]，杨景宇书，第535页。三是由国务院或者地方通过试验、探索的方式积累经验，为制定法律打下基础。[107]同前注[91]，《十三大以来重要文献选编》（中），第721页。[90]中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第291页。

[47] 那一时期，围绕如何用立法推动经济体制改革，理论和实务中还对超前立法展开了讨论，一种倾向性观点主张大面积地直接移植国外市场经济方面的法律，进行超前立法，推动我国经济体制改革的进行。[1]用通俗的话说，立法的特点是定，是要把某种社会关系用法的形式定下来。

现在，人们越发认识到，立法中的部门利益已经成为阻碍改革甚至危及社会稳定的严重因素。改革中的难点，也是立法中的难点，以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题，对于一些应兴应革的事情，应当积极总结实践中的经验和作法，借鉴国外的经验，尽可能作出规范，而且规范要尽可能具体明确，便于操作，从而更好地用法律引导和推动改革与发展。

人民将自己的意志上升为法律，并将这个法律作为自我管理的工具，这个法律即使错了，是恶法，人民也会信仰它，服从它的权威，因为任何法律所反映的只能是特定历史阶段的人民的认识，只要它是那一历史阶段人民意志的真实反映，就很难说有什么良与恶、对与错之分。第四，以经验为基础可以保证改革时期的立法符合实际，并具有稳定性和权威性。这就极易放开和纵容乱开乱采的混乱局面。二是有利于国民经济协调发展。彭真在宪法修改草案的报告中说，当前我国正在进行经济体制的改革，今后还要全面、深入地进行下去，草案有关规定为这种改革确立了原则。为了暂时的稳定或者表面的稳定，不通过立法反映改革和发展的趋势，则有可能导致将来更大的不稳定。

总体看来，改革开放30多年来的立法，都是工具性的立法，而这种工具性的立法又对当代中国的改革事业起到了巨大的积极作用。[38] 除了上述情况外，还有一个问题值得注意，就是1982年宪法对经济体制改革的规定与对政治体制改革的规定有很大的不同，与具体地规定政治体制改革的事项相比，这部宪法对经济体制改革，只是在序言中写到，要不断完善社会主义的各项制度，在总纲中写到，要完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，除了这两句原则性的话之外，并没有规定其他具体的改革性措施。

常委会要以改革的精神对待和解决立法工作中遇到的问题，把立法同改革、发展、稳定的重大决策结合起来。[71]同前注[10]，彭真书，第271页。

[54]同前注[10]，彭真书，第267页。而那时候，一些地方在实行劳动合同制的试点中发现了一些问题：企业对多余的职工不敢辞退，有的职工被辞退后，到政府门前静坐，影响了社会稳定。

我们要以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题。这段时间，其他一些实务和理论方面的学者也纷纷发表文章，强调超前进行经济立法，发挥立法对改革的推动作用。[109]这个提法意味着，在立法与改革、发展的关系上，更为重视的是改革，改革成为立法的主题词。[81]《万里文选》，人民出版社1995年版，第618页。

[52]参见中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社2000年版，第1430页。禁止不同单位之间、不同地区之间的串连。

这些方式笔者已做了专门论述，这里不复多叙。资料表明，第一次以文件形式明确提出法律作为改革手段的，是1985年中共中央提出的《关于七五计划的建议》。

（二）工具主义立法思想：改革手段的最优选择，但不宜推向极端 除了经验主义的立法思想外，立法适应和服从改革的需要，还包含了另一层重要含义，即立法是改革的工具或者手段。但是，从改革与立法的实践来看，工具主义的立法思想也产生了一些值得注意的倾向：一是不宜将立法的工具性特点推向极端。

但是，对于制定这部法律的时机和条件是否成熟，各方面都存在激烈争论。[87]参见谢晖：《法律工具主义评析》，《中国法学》1994年第1期。[113] 按照上述中共中央的建议、乔石的讲话和田纪云的工作报告，立法与改革、发展决策的结合有三个重要特点：第一，这种结合主要是指经济领域立法的结合。[106]在八五期间，既要安排经济和社会发展，又要规划经济体制改革，并把两者紧密结合起来，避免改革是改革、发展是发展的两者脱节现象。

特别要抓紧立法，包括集会、游行、示威、新闻、出版等方面的法律和法规。如何把握改革所引起的社会稳定性和可控性的限度呢？1983年6月，国务院负责人在向六届人大一次会议做的政府工作报告中提出：经济体制改革过程中出现一些小的问题，是难以避免的，也是不难纠正的，但是，必须保证不出大的问题。

而前述李鹏在2000年全国人大常委会立法工作会议上有关立法工作必须服从和服务于改革、发展、稳定的大局的表述，则将立法的工具主义思想发挥到了极致，突出地强调了立法对改革的服从性、服务性和工具性的特点。[128]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社2004年版，第112页。

而经济体制改革本身出现的问题也增加了社会的不稳定系数，影响了经济、社会的健康发展。立志改革，不应该热衷于局部争利争权。